郡县制有何优点和缺陷？

~ 郡县制加强了中央集权。 ]中国古代继宗法分封制度之后出现的以郡统县的两级地方行政制度。盛行于秦汉。 历史沿革：春秋时期已有县、郡的设置。春秋的县可分为两种类型：楚和秦的县都直属于君主；晋、吴的县多是卿大夫的封邑。两者都是直属于国君的别都，具有边防重镇的作用。楚武王灭掉权国，将其改建为县，是为设县之始。春秋后期，县制开始逐渐推行于内地。战国时期，县的设置已较广泛 ，并转变为作为地方政权而实行官僚制度的县制。县令为一县之长，由国君任免。县之下有乡、里等作为国家对居民进行控制的基层组织单位 。郡的设置要较县为晚 。秦穆公九年（前651），晋公子夷吾（即晋惠公）对秦国使者谈到“ 君实有郡县”，为秦国设郡的最早记载。而后，晋、赵、吴相继设置了郡。这一时期的郡地位比县为低，但县与郡之间并无相统属的关系。到了战国时期，有名可考的最早设置的郡当为魏文侯时的西河郡（吴起曾为西河守）、上郡和楚悼王时的宛郡。随着边防设郡之地逐渐繁盛，内地的县逐渐增多，需要建立起更高一级的管理机构，于是就形成了郡、县两级制的地方管理体系。郡守为郡之长，多由武官充任，有征兵领军之权。至战国末年，各国郡县的设立已很普遍。 秦统一后郡县制遂遍行于全国，汉继秦制，比秦更为严整。司马迁说秦始皇分天下为36郡，《晋书》以为统一后又有所增设，可达40郡之多。汉时不断增立新郡，东汉顺帝时全国共有105郡国。国指诸侯王国 ，武帝以后 ，国的地位相当于郡。一郡所统之县，一般约为20县上下，一郡总人口数以20万左右者居多，多者也可逾百万。汉代一县，其面积大约为方百里。汉代列侯所食之县曰侯国，皇后、公主所食之县曰邑，有少数族居住之县曰道。县之下置有乡、亭、里 。里是民户聚集之处，犹如后世之村落。秦称郡之长官为守 。汉景帝时改名太守，西汉时郡的军事平时似主要由郡尉主管。由于郡守要兼领武事，故当时人常以“郡将”称之。郡之长官，除太守外，秦置监、尉。西汉置尉而不置监。景帝时改尉为都尉。都尉和太守的治所可分设于两地。都尉也设府置官属，在郡中和太守并重，有时可代太守行事。县之长官为令、长。新莽时曾将令、长改名为“宰”。《汉书》说县满万户者，其长官称令，不满者称长。令、长的职责是掌管一县的治安、刑讼及赋敛徭役等事。令、长之下设丞一名，以主文书、仓库和监狱。 又设尉，专管武事，大县则设左尉 、右尉各一人。汉代的太守、令、丞、尉皆由中央任免。 作用：郡县制确立后，中央通过考课和监察以加强对地方政权的控制。秦汉之制，郡守于每年秋冬向中央朝廷申报一年的治状，县也同样要上集簿于郡，中央或郡即在这时各对其下属进行考核，有功者可受奖赏或升迁，有过者轻则贬秩，重则免官、服刑。和考课相辅而行的是监察制。中央派郡监或刺史以监郡，郡县也各派督邮或廷掾以监县或乡。刺史、督邮等可随时按劾有罪赃的守、令或其他官吏。由于自上而下的层层督课，使得中央政令能较为顺利地贯彻到最基层，保证了政令的划一性。秦汉的郡县制代替了周的分封制，也即从地方分权演进为干强枝弱的中央集权制，为后来2000年的地方行政体制奠定了坚固的基础。东汉末年，原监察区性质的州转变为郡以上的行政区，地方行政制度始成州郡县三级。隋开皇三年（583）， 罢天下诸郡，以州统县。至元，郡名完全废弃。 郡县制是古代中央集权制在地方政权上的体现，它形成于战国时期。 春秋初期，秦、晋、楚等国往往在新兼并的地方设县。县与卿大夫的封邑不同，是直接隶属于国君的地方行政区域，有利于国君对边远地区的统治。春秋中期以后，设县的国家增多，有的在内地也设置了县，县开始成为地方行政组织。春秋末期，有的国家又在新得到的边远地区设置了郡。这时的郡，虽然面积比县大，但是由于偏僻荒凉，地广人稀，地位却比县低。进入战国后，郡所辖的地区逐渐繁荣，人口增多，于是在郡的下面分设了县。战国时期，各国先后在边地和内地设置了郡县，产生了郡统辖县的两级地方行政组织。至此，郡县制开始形成。 郡的长官称“守”，县的长官称“令”，均由国君任免。郡县制使各诸侯国形成了中央、郡、乡一套比较系统的行政机构，对地主阶级实行集权统治起了重要的作用。战国时期，郡县制虽然形成并得到了很大的发展，但由于各国分立，执行情况不尽相同。直到秦统一中国后，为了加强中央集权，才健全了郡县制，进而在全国推广。 郡县制于分封制最大的不同是：郡守于县令由皇帝直接任免，不得世袭。郡县制使君主有效地加强了中央集权，有利于政治的安定和经济的发展。 分封之议 秦统一中国的当年，即秦始皇二十六年 (公元前221年)，就如何统治这个前所未有的大帝国，如何有效地将中央朝廷的命令转达到地方，如何巩固专制主义中央集权制度，秦始皇召开御前会议，让众臣讨论。以丞相王绾为首的大多数人都认为最好在一些边远地区实行类似西周的分封制度，以加强秦王朝对这些地区的统治。他们说:“诸侯初破，燕、齐、荆等地僻远，不置王统治，无法治理。请求立诸子为诸侯王，希望皇上能够批准。” (见 《史记·秦始皇本纪》)而廷尉李斯坚决反对这个建议，他说:“周文王、周武王所封子弟同姓甚众，后来血缘日益疏远，相互攻击如同仇雠一般。诸侯更相诛伐，周天子也不能禁止。如今海内仰赖陛下神灵而为一统，皆为郡县，诸子、功臣以公赋税得到重赏厚赐，非常容易制约，天下无异意，这是安宁之术。设置诸侯不便。”(见 《史记·秦始皇本纪》)分封制是西周时期实行的一项重要的统治制度，这项制度是当时那个时代条件下最好的、最先进的制度。但是，随着社会的进步，历史的发展，这个制度表现出了越来越多的弊病，其中最严重的问题就是不利于中央集权制统治。随着周王室力量的衰落，各地诸侯的强大，他们不再服从周天子，不再听从中央的指挥，各自为政，各行其事，甚至互相攻伐，使社会跌入动荡不安的泥潭之中。西周末年以后到春秋战国时代的战乱纷争，就表明了这个制度注定要灭亡的结局。 郡县制是在春秋战国时代出现的一个新的制度。与分封制不同的是，郡县制下的各级官吏都必须由国君来任命，并直接听命于国君;中央管理着地方的一切，而不像分封制下各诸侯国国君享有高度的自主权力。分封制下的各诸侯国国君，除了向周天子尽一些义务，如供应粮草、派兵到都城戍守、定期朝见周天子、跟随周天子出征作战等等之外，在自己的领地之内拥有绝对的权力，如行政权、军事权、财政权和司法权等等，中央都不能干涉，如此高度的自治，久而久之必出乱子。而且在各个诸侯国内部，也是照搬这样的统治格局。诸侯国君将自己统治下的土地向下分封给卿大夫，让他们在各自的领地内也享有较高的自治权。所以，在诸侯国内部，也存在着卿大夫的势力强大起来后，不服从诸侯的问题，春秋战国时代的田氏代齐、三家分晋的故事就是卿大夫夺取政权的最好实例。而郡县制则能很好地解决这个问题。 由于郡县制比分封制更能适应变化了的形势，是一种比分封制更加先进的统治原则，符合专制主义中央集权制度的原则，所以在战国时代，它在各诸侯国中早已流行了，秦国也不例外。秦始皇在统一中国的过程中，在被征服各地都设置了郡县，任命了各级地方官，以加强对当地的统治。 但是，统一以后，秦始皇为什么还要让众臣讨论是实行分封制还是实行郡县制这个问题呢?这是因为，以前的郡县制是由一个个诸侯国来实行的，最边远的地区距离统治中心国都也不是很遥远。而统一以后却不成了，像燕地、齐地和原楚国的旧地，都是距离咸阳极远的地万，在古代那种交通不便的时代，要想牢固控制这些地区，决不是一件容易的事情，加之这些地区都是对秦的统一怀有极强敌意的诸侯国的旧地。所以，为了更好地、牢固地建立起对全国的统治，秦始皇需要众臣各抒己见，找出一个最佳的解决办法来。 在新的形势下，继续推行郡县制对刚刚建立的秦王朝来说是一个崭新的“课题”。郡县制的推行，虽然能够避免分封诸侯所带来的相互攻伐、割据称雄的分裂局面的出现，对加强专制主义中央集权制度有积极的作用。但在当时的社会条件下，至少在这一点上也不完全尽然。王绾等大多数秦臣向秦始皇建议实行分封制，实际上是有一定道理的。而后世许多人只看到郡县制的先进性，却忘记了它在当时条件下存左的一些局限性---毕竟秦王朝还不像以后封建王朝那样发达，同时它刚刚结束长达五百余年的分裂历史。经过这么长时间的分裂，人们的心思早就“野”了，他们既希望统一，又对统一极不适应;另外还有许多人出于各种各样的目的反对统一，破坏统一局面。 后世还有一些人认为，王绾逆历史潮流而动，其政治才能和远见卓识不如廷尉李斯。这是不符合历史事实的。实际上，王绾是秦王朝卓越的政治家和开国元勋之一，其才能决不在李斯之下。王绾与隗状任秦始皇统一后秦王朝的第一任丞相，本身就证明了这一点。因为，秦始皇受法家“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”(《韩非子·显学》)思想的影响很深，对臣下的选用是极为严格的。尽管由于缺乏记载，今人不知道在秦统一的过程中王绾到底做了一些什么，但是若非没有卓越的政治才能，没有在灭六国的战争中起过重大作用，秦始皇是不可能选取王绾来担任丞相这一重职的。秦统一后，作为“掌丞天子助理万机”(《汉书·百官公卿表上》)的丞相，王绾对统一的专制主义中央集权制度的建立、健全，对各种巩固统一、维护统一的政策措施的制定和实施都起了重要作用。譬如，皇帝制度的建立，郡县制的推行，度量衡制、货币和文字的统一等，王绾都是主要的策划者和领导者。至于向秦始皇建议实行分封制，并非是他没有见地，相反却充分表现出了他丰富的政治经验和远见卓识。因为，他所提出的实行分封制并不是要在全国全面恢复分封制，而只是在原燕、齐和楚国这些远离统治中心的边远地区实行分封制，以加强统治。这些地区不仅距离秦王朝的政治统治中心十分遥远，而且地区广大，同时旧贵族势力活动猖撅。所以，王绾建议秦始皇将皇子分封在这些地区，以解决巩固统一的燃眉之急。 不过，对李斯一直怀有好感的秦始皇经过一番考虑，没有接受王绾等大多数人的意见，最终决定实行郡县制，他说:“天下共苦战斗不休，都是因为分封诸侯王造成的。仰赖宗庙保佑，天下初定，又重新建立诸侯国，是树兵立敌，如果再求得安宁息和，岂不是太难了!廷尉的主张是对的。”(见 《史记·秦始皇本纪》)于是，在李斯的坚持下，经过秦始皇的批准，郡县制在全国推广开来。经过秦始皇任命的地方大员肩负着皇家的重托，坐上马车纷纷上任去了。

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