土地增值税启动立法

~

在7月16日由财政部、国家税务总局发布的《中华人民共和国土地增值税法（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》）在当时并未引起很大的舆论声音，但是在经过自媒体报道后，对个人征税方面过度解读，引起一些购房者产生疑问。

多位专家人士表示，土地增值税的征收已经实施多年，且相当成熟，如今条例转法律，本就符合国家税收法定的原则，且征求意见稿中的大部分内容平移了原条例中的内容，只是增加了少部分内容，主要还是面向开发商征收。

对于个人一直免征的土地增值税，很多人担心《征求意见稿》出台后，是否不再免征。但在很多业内人士看来，未来征收的可能性并不大。

落实税收法定，大部分内容平移原《条例》

相比于土地增值税，房地产税的立法工作不时被提及并时常登上舆论头条，而执行多年的土地增值税则较为低调，如今率先立法，令人多少有点意外。

1993年12月13日，国务院发布了《中华人民共和国土地增值税暂行条例》（以下简称《条例》），自1994年1月1日起对转让国有土地使用权、地上建筑物及附着物的单位和个人征收土地增值税。根据《条例》授权，财政部于1995年1月印发了《中华人民共和国土地增值税暂行条例细则》。

财政部和国家税务总局称，《条例》施行20多年以来，税制比较健全，运行平稳，上升为法律的条件和时机已经成熟。土地增值税立法是贯彻落实税收法定原则的重要步骤，也是健全地方税体系改革的重要内容，有利于完善土地增值税制度，增强权威性和执法刚性，发挥土地增值税筹集财政收入、调节土地增值收益分配、促进房地产市场健康稳定发展的作用，有利于健全我国的房地产税收体系、推进国家治理体系和治理能力现代化。

对此，易居房地产研究院副院长杨红旭表示，土地增值税原本就存在，只是需要按国家税收法定的原则，2020年前完成立法工作，所以才有此征求意见稿。

事实上，财政部在2018年12月27日发布刊登在《求是》杂志上的文章《建立支撑国家治理体系和治理能力现代化的财政制度》显示，税收制度改革取得重大进展，逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制度，加快完成在2020年落实税收法定原则的改革任务。

对此，诸葛找房市场研究员姜国君表示，土地增值税从条例上升到法律，最直观的导向是该项税种所涉及的领域具有广泛性和重要性，同时也说明这个领域的发展已经到了需要进一步规范和强化管理的重要阶段。从国土空间规划、新型城镇化建设等重大战略部署来看，土地是最基础的资源供给，因此上升到法律的高度来征管土地增值税是大势所趋，将为建立城乡统一的建设用地市场提供法律保障。

对于《征求意见稿》与此前的《条例》有何区别？杨红旭分析，基本上是平移了原条例中的内容，少量增加了新内容，比如集体房地产。

记者对比发现，在征收对象、税率上均无大的变化。诸如征收对象，均为在中华人民共和国境内转移房地产并取得收入的单位和个人；在税率上，仍实行四级超率累进税率。但是在征税范围上，在原来的基础上，增加了集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物，在业内人士看来，这是一个很大的改革。还有一个新的改变，原来的清算方式采用“应清算”和“可清算”，《征求意见稿》中取消了“可清算”，全部变为“应清算”，在业内人士看来，对于企业拖延缴税的行为将具有强制性。

为集体用地入市铺路，调节金向税收过渡

值得关注的是，《征求意见稿》首次提出将出让、转让集体土地使用权、地上的建筑物及其附着物纳入征税范围。

这一举动令人想到正在审议中的土地管理法修正案草案。其中，集体经营性建设用地入市改革正是修正案草案中的亮点。

在很多业内人士看来，这均是为集体经营性建设用地入市铺平道路。

姜国君就认为，将集体土地使用权出让纳入征税范围，一方面与正在审议的土地管理法修正案草案形成衔接，另外也与目前集体建设用地入市试点取得的成果有关。

早在2015年，全国33个试点地区开展了农村土地征收、集建地入市、宅基地制度改革三项改革试点，也称为“三块地”改革试点，允许集建地入市和转让，实行与国有建设用地同等入市、同权同价。

如今，将集体用地使用权的流转纳入到土地增值税范围，中国人民大学国家发展与战略研究院执行院长严金明称其是一个很大的改革。作为“三块地”改革试点的33个城市，土地增值收益执行的是调节金制度，而这个调节金本应该叫税，但此前作为税收的条件还不成熟，现在将调节金转变成税，使得集体土地的流转有法可依。

据悉，此前的2016年，针对“三块地”改革试点的33个城市，制定了《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》。调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。

不过，上述调节金暂行办法的执行期限截至2017年年底。而《征求意见稿》这一新提法也意味着，农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金正在向税收过渡。

财政部和国家税务总局称，为了建立土地增值收益分配机制，使税制与建立城乡统一建设用地市场的土地制度改革相衔接，《征求意见稿》将集体房地产纳入了征税范围，同时，拟取消土地增值收益调节金，使立法前后集体房地产负担总体稳定。

为此，包括中国财政科学研究院副研究员施文泼在内的很多业内人士都认为，将集体建设用地纳入征收范围，是顺应土地制度改革允许集体建设用地直接入市，在税收制度上做出的相应调整，目的是通过税费制度的归并，对不同性质土地适用相同的税收制度，促进税收公平。

此外，易居研究院智库中心研究总监严跃进还表示，农村集体经营性建设用地入市跟国有建设用地不一样，土地买卖以后的收益如何分配的是一个很重要的问题，而土地增值税可以适当地通过减免等方式分配土地交易过程中的收益。

“虽然此前的相关试点给立法提供了论证依据，立法也将为相关性质土地入市铺平道路。但集体土地是否即将规模化入市还要结合相关部署和规划来进行，这点上应区分看待。”姜国君如此表示。

全部“应清算”，企业拖延纳税将受到抑制

2009年5月12日，国家税务局引发《土地增值税清算管理规程》（以下简称《规程》）。根据《规程》，土地增值税清算受理分为“应清算”和“可清算”，纳税人符合下列条件之一的，应进行土地增值税的清算：房地产开发项目全部竣工、完成销售的；整体转让未竣工决算房地产开发项目的；直接转让土地使用权的。对符合以下条件之一的，主管税务机关可要求纳税人进行土地增值税清算：已竣工验收的房地产开发项目，已转让的房地产建筑面积占整个项目可售建筑面积的比例在85%以上，或该比例虽未超过85%，但剩余的可售建筑面积已经出租或自用的；取得销售（预售）许可证满三年仍未销售完毕的；纳税人申请注销税务登记但未办理土地增值税清算手续的；省（自治区、直辖市、计划单列市）税务机关规定的其他情况。

在2019年7月16日发布的《征求意见稿》中，对于上述 “应清算”和“可清算”内容合二为一，全部“应清算”。《征求意见稿》指出，房地产开发项目土地增值税实行先预缴后清算的办法。从事房地产开发的纳税人应当自纳税义务发生月份终了之日起15日内，向税务机关报送预缴土地增值税纳税申报表，预缴税款。从事房地产开发的纳税人应当自达到以下房地产清算条件起90日内，向税务机关报送土地增值税纳税申报表，自行完成清算，结清应缴税款或向税务机关申请退税。

有从事企业财务审计工作的人士表示，在“可清算”的条件下，不少企业会出现拖延缴税的情况。

施文泼表示，将“可清算”变为“应清算”，用词更加体现强制性，进一步明确了房地产开发项目征纳双方的税收责任，有利于消除税收漏洞，确保税款应收尽收，也有助于维护双方的权益。另一方面，在清算方式上做了相应调整，也有利于简化清算流程，减轻征纳双方成本和涉税风险。

规范清算流程，封堵税收漏洞，对于纳税不规范的房企来说，必然会受到影响，姜国君表示，土地增值税法征求意见稿对申报纳税及清算环节更具强制性，相比现行条例更加严格、规范，这将一定程度上增加部分房企的资金压力，可以起到抑制房企过度粗放开发、经营灰色空间等作用。虽然短期内会降低房企的资金利用率，但长远来看将更利于房企把握开发经营节奏、防控资金风险。同时也有助于通过税收杠杆调节市场，引导行业健康发展。

对个人征税？多位业内人士表示“可能性并不大” 

自《征求意见稿》公示后，亦有存在过度解读现象。尤其是对个人征收土地增值税的说法不一。

事实上，《征求意见稿》中对“转移房地产并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税人”这一表述与现行1993年版、1994年执行的土地增值税暂行条例并无差别。

只是现行条例规定“销售普通住房增值率未超过20%免征土地增值税”。而《征求意见稿》中明确了“纳税人建造保障性住房出售，增值额未超过扣除项目金额20%的免征土增税” 。相关优惠政策已出现细化，并非一刀切。

无论何种说法，早在1999年，《财政部、国家税务总局关于调整房地产市场若干税收政策的通知》中就提出对居民个人拥有的普通住宅，在转让时暂免征收土地增值税。

2008年，由财政部、国家税务总局联合印发的《关于调整房地产交易环节税收政策的通知》又规定，对个人销售住房暂免征收土地增值税。这项免征的规定一直执行至今。

对于个人一直免征的土地增值税，很多人担心《征求意见稿》出台后，是否不再免征。但在很多业内人士看来，未来征收的可能性并不大。

杨红旭就表示，即便土地增值税《征求意见稿》通过了立法，仍然不会对个人征税。因为在个人转让房产环节，已有了个人所得税，其内涵与土地增值税相似，不应该重复征税。新增税种应是正在立法中的房地产税，即持有环节的税种。

严跃进也认为，房子作为居住功能，税费不会太复杂的，比如房地产税针对哪些房子征收，如何征收等问题一直比较谨慎。此外，土地增值税背后涉及到房屋买卖的价格差，很难断定是房屋升值了还是土地升值了，具有不确定性。因此判断不会征收。

“如果未来确实考虑到土地价值增值，后续房产税会适当减缓或者不征收，这都是可以变通的内容。”严跃进称，如果未来从有征收可能来考虑，确实会影响一些房产背后的增值收益。尤其是涨价而且潜在交易成本比较高的房屋，市场交易会被抑制。

姜国君则认为，结合近一两年热议较多的房地产税立法以及在上海、重庆等地开展的房产税试点工作来看，后期即便对个人房产交易征收土地增值税，也将适用于自住以外的多套房产或超过家庭居住面积部分的交易所得进行交税。所以一般家庭不必过度担心这个问题。