国家监察对象的识别标准

~ 电视专题片《国家监察》第二集《全面监督》中有这样一个案例,2018年2月,吉林省纪委接到反映吉林工商学院副院长张国志以权谋私的问题线索。但是张国志并非中共党员,他落马时也并非行政机关公务员。监察体制改革前,在公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位从事管理的人员,掌管着公共资源、行使着公权力,但大多数不属于行政监察范畴,非党员也不在纪委管辖范围,这就出现了监督的空白。2018年3月,《监察法》正式颁布施行,该法明确了六类监察对象,既包括公务员以及参公管理人员、受委托管理公共事务组织中从事公务的人员,还涵盖国有企业管理人员、公办教科文卫体等单位和基层群众性自治组织中从事管理的人员等,类似张国志这样的身份不再是监督的盲区。
      那么,我们应该如何判断一个人是否属于监察对象?除了张国志这样的高等院校的副院长,医生、教师、村民小组长、国企业务员、协警等等,这些人员是否属于监察对象?对此,我们采访了西南政法大学监察法学院谭宗泽教授。
      问:
      监察法第三条规定:“各级监察委员会是行使国家监察职能的专责机关,依照本法对所有行使公权力的公职人员(以下称公职人员)进行监察”。政务处分法(草案)第二条也规定:“公职人员有违法行为,需要给予政务处分的,由处分决定机关、单位依照本法给予政务处分。”请您谈一谈什么是“公职人员”?
      谭宗泽:
      监察法第十五条列举了监察对象,也就是公职人员的范围:(一)中国共产党机关、人民代表大会及其常务委员会机关、人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院、中国人民政治协商会议各级委员会机关、民主党派机关和工商业联合会机关的公务员,以及参照《中华人民共和国公务员法》管理的人员;(二)法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织中从事公务的人员;(三)国有企业管理人员;(四)公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位中从事管理的人员;(五)基层群众性自治组织中从事管理的人员;(六)其他依法履行公职的人员。政务处分法(草案)第三条也采取列举的方式规定了公职人员的范围,该规定与监察法的规定是一致的。
      其中,立法机关、行政机关、司法机关中的国家工作人员是典型的公职人员,这些国家机关中的工作人员也是公务员法所称的公务员,即这些人员属于依法履行公职,被纳入了国家行政编制,并由国家财政负担工资福利的工作人员。
      前段时间,中央纪委国家监委网站公布:“中国华电集团有限公司原党组副书记、总经理云公民涉嫌严重违纪违法,目前正接受中央纪委国家监委纪律审查和监察调查。”云公民作为中国华电集团有限公司的党组副书记、总经理,不属于公务员,但属于监察法第十五条列举的“国有企业管理人员”,也属于监察法上的“公职人员”,因此国家监委可以对其进行监察调查。
      问:
      如何判断一个人是否属于监察对象?有哪些判断标准?
      谭宗泽:
      监察法将党政机关、人民团体、依法授权或受委托组织、基层群众性自治组织、国有企事业单位组织等单位中,从事公务或从事管理的人员等的职务违法和职务犯罪行为,都纳入了国家监察的范围。国家监察的对象是“所有行使公权力的公职人员”。
      监察法明确规定的监察对象并不包括机关组织等,而是以这些机关组织中的工作人员为监察对象,针对的仅是具体的个人。具体来说,要认定一个人是否属于依法履行公职的人员,不仅要看其是否具备公职人员的身份,主要还要看其是否是在行使公权力、履行公务,其所涉嫌的违法或者犯罪行为是否损害了公职人员及公权力运行所要求的廉洁性。而要具体判定一个人是否属于监察对象,依据监察法第三条的规定主要就要看其是否符合这两个条件:一是其是否“行使公权力”,二是其是否具有“公职人员”的身份。一般只要具备这两大要素中的一个,就可以认定为属于监察对象。
      但这里存在一个问题,即“公权力”所涵盖的范围不仅包括了所有行使公权力的公职人员,还包括其他行使公权力的非公职人员。也就是说,以“公权力”为标准来识别具体的监察对象可以将所有的公职人员及其他行使公权力的人员纳入监察的对象范围;反之,行使公权力的人不一定具备“公职人员”的身份,以“公职人员”身份为识别标准来认定具体的监察对象就不能涵盖所有行使“公权力”的人员。即“公权力”与“公职人员”这两个具体识别标准之间是必要不充分的关系,我们应以“公权力”为主要识别标准,再辅之以“公职人员”这一身份标准来具体认定一个人是否属于国家监察的对象。
      从监察法第三条、第十五条的规定来看,其是以行使公权力,公职人员身份、履行公务、管理公共事务与提供公共服务、管理公共财产等要素为标准,以廉洁从政、廉洁从业为要求来认定监察对象的。廉洁从政是对享有公权力的人员的要求;廉洁从业是对管理公共事务和提供公共服务、管理公共财产与公共资源的人员的要求。因此,要判断一个人是否属于监察对象,既要看其是否具有公职人员的身份,关键还要看其是否是在行使公权力、履行公务、管理公共事务、提供公共服务及管理公共财产等,以公权、公职、公务、公财综合实质性标准组合来识别。
      问:
      医生、教师、村民小组长、国企业务员、协警等,这些人员是否属于监察对象?
      谭宗泽:
      对于这个问题,我们也应坚持公权、公职、公务、公财的实质性标准来对这些人进行识别。一般来说,医生、教师、村民小组长、国企业务员、协警等在一般情况下都不会行使“公权力”,因此应不属于监察对象。
      但是,当这些人员基于法律的授权或者基于委托等在特定条件下,符合“行使公权力”“履行公务”而又违反廉洁从政、廉洁从业的要求时,就可能被纳入监察对象范围。例如,对国有或集体所有的财产负有经营管理监督责任的人员就应属于监察对象,其主要是国有企业中的管理人员,一般就包括国有企业领导班子成员、中层和基层管理人员、特定岗位人员及其他负有国有资产经营管理责任的人员等。其中,领导班子成员主要就包括国有独资企业、国有控股企业及其分支机构的领导班子成员,如设立董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事,总经理、副总经理,党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等,以及未设董事会的企业中的总经理(总裁)、副总经理(副总裁),党委书记、副书记、纪委书记,工会主席等人员;中层和基层管理人员就包括部门经理、副经理、总监、副总监、车间负责人等;特定岗位如对国有资产负有管理、监督责任的会计、出纳等工作人员。