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村民自治的基础和村民参与民主管理的主要途径是~

答案D
在农村，村民参与村民自治的形式有多种，其中，广大村民直接投票选举自己满意的人担任村民委员会干部，自己选举当家人，是村民自治的基础，也是村民参与民主管理的主要途径。

D

规范村民自治章程实现村级民主管理

蒋洁

摘要:村民自治章程是实现村级民主管理的基本制度，是村民个体理性选择行为、村级组织建设和乡土社区政治现代化的重要影响因素。依照法治精神与村民自治的内在要求，规范村民自治章程的内容及制改执监的过程，建立和完善具有合法性、合理性、自治性和权威性的村民自治章程体系，必将逐步实现村级民主管理，促进村民自治活动走上法制化轨道。

关键词：村民自治章程；村级民主管理；定位；规范

20世纪80年代以来，我国颁布了一系列关于村民自治的法律法规，各地区为有效实现村级民主管理，开始探索一种现代化的自治行为规范。1989年，山东省章丘县确定了“依法建制、以制治村、民主管理”的村级工作规范化管理的思路，率先在全国农村推出了村民自治章程，逐步在全国得到普遍推广。1998年修订的《村民委员会组织法》明确了村民自治章程的法律地位，“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案”（第20条）。村民群众根据国家法律法规及各项政策，结合本村实际制定的适应村民风俗、公共道德，维护公共秩序、治安管理的自治章程，是实现村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的重要的制度保障。但不容忽视的是，一些地方的村民自治章程在制定、修改、执行和监督执行等方面还存在一些问题，严重损害了自治章程应有的民主性、合法性和科学性，甚至造成了一些新矛盾和新问题。比如，有些章程由少数几个干部私下制定并公布；有些章程的条款与国家法律法规相抵触，如“出嫁之女，祖业无份”；有些条款内容本身或是在执行过程中侵犯了村民的人身权利，如“偷鸡摸狗，吊打屁股”；有的还存在动辄罚款且金额过高的现象。这些问题阻碍了我国村级民主管理的健康、有序发展，有必要加强章程的法律监管、确定科学的立章程序、完善章程的内容与形式，从而建立起集合法化、民主化与现代化为一体的村民自治章程体系。

一、村民自治章程的定位

根据《村民委员会组织法》的规定，村规民约和村民自治章程是村级民主管理的基本制度，也是实行村民自治的重要途径和手段。党的十五届三中全会作出的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》也指出，“要依据‘党的方针政策和国家法律法规，结合本地实际，全体村民讨论制定村民自治章程和村规民约，把村民的权利和义务，村级各类组织之间的关系和工作程序，以及经济管理、社会治安、村风民俗、婚姻家庭、计划生育等方面的要求，规定得明明白白，加强村民的自我管理、自我教育、自我服务”。

村规民约源远流长，据《宋史·吕大防转》载：“（吕氏）尝为乡约曰，凡同约者，德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”，其涵义是生活在同一个村民委员会所辖范围内的村民经协商制定并共同遵守的行为规范，具有群众性、灵活性和不成文性等特点。其内容涉及政治、法律和道德等各方面，但主要是道德规范；主要由任意性规范构成，强制性规则较少；实施方式也主要依靠村民的道德观念、社会舆论和教育力量来实现。在实践中表现为村民守则、村民公约和村民规章等形式，村民自治章程是其中最高、最系统的综合性规约。村民自治章程指村民在自治活动中进行自我管理、自我教育、自我服务的综合性规章。与村规民约相较，结构完整、内容详尽、用语严谨，被村民形象地称为“小宪法”。它是村级制度的最高形式，是村规民约的延续和发展，其内容比村规民约更广泛，规定更为具体，结构安排更为合理，操作性更强，权威性更高。它是介于法律与道德之间的“准法”，是村民进行自我约束最重要的行为规范，不仅适应了国家法律法规的要求，也体现了本村全体村民的意愿和利益，从而实现“依法治村”与“以德治村”的和谐统一。

村民自治章程作为村级民主管理的基本行为规范，系统规制了乡村内各种社会关系和矛盾，促进农村社会稳定和经济发展。这里所指的村民自治章程，是依法制定的、体现全体村民意志的、立改执监程序科学的现代化的自治规则，具有如下特性：

1.合法性

村民自治章程以党的政策和国家法律法规为依据，是法律条文的具体化，《村民委员会组织法》规定，村民自治章程“不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容”。村民自治章程首先应保证党的政策和国家法律在乡村社区的贯彻执行，不得与国家法律法规和规章制度相抵触。

2.合理性

村民自治章程的约束力主要来源于公共道德力量、具有个人魅力的先进分子的推动和村民觉悟。自治章程具有持久的生命力的源泉在于其将国家法律规范与村民道德要求相联系，合法、合理地处理本村各项事务。

3.自治性

村民自治章程是全体村民进行民主管理的自治规则，自治性是其本质属性。它的制定和实施主体是全体村民，村民按照民主集中制的原则，通过章程形式表达自身利益、意志和要求，实现自我管理、自我教育、自我服务和自我约束。它是村民基于本村的实际情况，在对党的政策和国家法律法规的本土化考虑的基础上，对本村事务的规范性安排。其内容应体现本村特色，具有针对性和适应性。

4.权威性

村民自治章程是全体村民对本村事务进行集体管理的规范性文件，具有相对制约力。经村民会议特殊议定程序的批准，对极少数屡教不改的村民，可以采取某些具有一定强制性的制裁措施。

村民自治章程是村民共同意志的载体，是村民自我管理、自我教育、自我服务、自我约束的行为准则，是村民自治制度化、规范化的表征，促进乡土社区秩序的建立，推动乡村政治、经济与人文环境的健康发展。村民自治章程是实现村级民主管理的基本制度保障，意义深远：

1.村民自治章程是村民个体理性选择行为的重要影响因素

根据理性选择制度学派的理论，任何个体在实施行为时，总是遵循着一定的策略，对个人追求的利益、个体行为对制度变迁的有效力以及最终实现的可能性等进行理性评估并作出决定。村级民主管理的进行是全体村民共同参与的过程，民主决策的形成需要所有人表达出自身真实、合理的利益需求，在对利益冲突的协调中实现村民自治。村民是否愿意参与自治、是否积极参与自治等，都与村民自治的“游戏规则”密切相关。如果没有一个使全体村民相信其合法性、民主性和公正性的“游戏规则”，他们将对参与民主管理失去信心。例如，在村委会选举中，村民是否参与投票的一个重要因素是看本人的选票对选举结果的影响力的大小，如果选举是流于形式的或是欠缺公正的，那么选票的价值远远低于投票的成本（时间、金钱等），村民参与投票的积极性将大幅度地降低。合法、合理并符合本村村民意愿的村民自治章程是限制上述情况发生的健康的“游戏规则”，将极大地提高村民参与民主管理的积极性。

2.村民自治章程是村级组织建设的基本保障

自治章程细化了国家法律法规中对村级组织机构的规定，结合本村实际，对村民委员会、村民会议、村民代表会议和村民小组等的地位和作用作出具体规制，完善村民委员会的选举方式和程序，真正将民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等落到实处，实现村民自己当家作主。同时，我国法律法规对村级组织建设的规定过于原则化，村民自治章程有助于更好地规范乡村关系，既限制乡镇政权对村民自治的过度干预，又充分发挥乡镇行政的引导作用。

3.村民自治章程是对抗宗族精英活动的利器

20世纪80年代以来，随着国家政策的宽松、家族内部互助行为的增多，农村宗族活动重新活跃起来。某些乡村，宗族精英日益介入村政活动，通过其人格的魅力行使公共权力，对社区事务进行管理，削弱了合法的村级组织的权威。在国家利益与宗族利益发生冲突时，宗族精英带领本村村民，对抗和抵制国家法律法规、方针政策的执行。在宗族精英的组织领导下，开展了一系列修族谱、盖祠堂等大型宗族活动。村民自治章程作为国家法律法规的本土性细化形式，接受乡镇政府的指导，依照科学的程序制定，具有合法性和合理性，是消除宗族势力对我国乡村政治现代化建设的消极影响的利器。

4.村民自治章程是培养村民民主法制意识的良方

村民自治章程是维护农村社会秩序的自治规范，具有一定的强制性，其制定、修改及执行都需要遵循既定程序。由全体村民通过村民会议的方式制定自治章程是村民提高认识水平，了解自己的权利与义务，增强参政意识，各抒己见的大好机会，将全面提高村民的民主意识，激发村民的主人翁责任感。章程的有效执行也有利于逐步培养村民对法规约束的认同感，大力提高群众性守法精神，形成依法办事、按章行为的良好习惯。村民民主法制意识的培养，为推动村民自治、促进农村经济和社会发展提供了强大的思想保证。

具有合法性、合理性、自治性和权威性的村民自治章程的制定和实施将建立和完善本村各项制度，使农村的经济管理、社会治安、土地管理、财务管理等工作有章可循，形成有效的运行机制，大力推动村级民主管理的发展，实现“依法治村”与“以德治村”的和谐统一。

二、村民自治章程的规范

村民自治章程的核心是实现本村自治，但由于我国农民素质相对较低，农村地区宗族或某些恶势力发展较快，村民自治又缺乏经验，村民自治章程从制定、修改、执行至废除的一系列环节中都存在影响村级民主管理实现的各种问题，内容上也存在不少违反国家法律法规和方针政策的规定。这迫切需要完善相关法律法规，在考虑各地不同情况的基础上，注意统一性和灵活性的有机结合，基本原则和具体规定的协调一致，既避免违反国家法律法规和党的政策，也排除各行其是、杂乱无章的自治规范，从正面引导和规范自治章程，使其具有合法性、合理性和自治性，将村民自治章程的制定和实施真正纳入法制轨道。

（一）程序的规范化

程序正义是实质正义的前提和保证，只有规范章程制定过程，才能保证全体村民共同遵守的行为准则的民主性与群众性，“中国农村的民主化进程将是由建立规范的民主程序到健全的民主意识的过程，而非相反”[1]。《村民委员会组织法》明确规定，自治章程的制定权只能属于村民会议，村民代表会议可以决定其他属于村民自治范围的事项，除此以外，其他组织和个人都无权自行制定（第20条）。但该规定过于粗略、原则化且缺乏惩治性规定，实践中有些地方的乡镇政府“越俎代庖”，制定“统一”的自治章程，颁发到所辖各村贯彻执行。同时，《村民委员会组织法》中未具体写明章程的制定程序，各地现行的程序过于简单，往往是少数干部全权包办，群众只是举举手或签个字，导致群众不满，难以执行。某些地方甚至出现了由宗族势力控制村民自治章程的制定活动，使自治章程变质为维护宗族利益、开展派系斗争的工具，其民主性与合法性丧失殆尽。因而，严格规范自治章程的制定程序是保证其真正体现全体村民的利益和意愿，使群众自觉遵守和维护其有效实施的关键，应当完善国家相关法律法规，确定制定村民自治章程的基本程序：1.由村民委员会向村民进行宣传动员，说明自治章程的性质、作用和特点等；2.由村民委员会进行调查研究，提出需要规范的内容和解决的问题。村民委员会应当根据本村的实际情况，针对需要解决的实际问题和村民群众普遍关心的事项以及与本村发展和建设密切相关的问题，通过调查研究，广泛征求意见，提出村民自治章程需要规定的内容，确定在哪些方面制定自治章程。3.就提出的问题和事项，发动村民广泛讨论提出意见，并集中上报村民代表会议。村民自治章程是基层民主建设的基础制度，只有充分发挥民主，反映多数村民的意志，对自治章程的内容、形式等进行广泛深入地讨论，才能使自治章程成为村级民主管理的公约性行为规范。村民代表会议是在村民会议的基础上演变而来的，与村民会议需要由全村的村民参加不同，村民代表会议是由村民按一定的比例推选出来的代表参加，成本较低，在某些情况下是村民会议的重要替代形式，可以对本村一定范围内的重大事务进行讨论决定。4.召集村民代表会议，拟出比较详细的草案；5.将草案交各组村民反复讨论修改；6.将草案修改稿交村民会议讨论，若过1/2数通过，即为生效。《村民委员会组织法》第17条规定，“村民会议应当有本村18周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过”。村民会议是村民自治活动的最高决策机构，村民自治章程作为村民自治的基础性行为规范，其通过需要由全体村民进行“全民公决”。7.将章程报乡镇政府备案。若发现与法律法规相抵触，必须予以修改。这是保障自治章程与国家法律法规和方针政策统一性的重要手段，也是实现乡镇政府对村民自治的指导和监管的主要方式。8.将通过并备案的村民自治章程书写或印成条文，分发到各家各户张贴，以便全体村民相互监督，共同遵守执行。

村民自治章程制定之后，在保持其相对稳定性的同时，还需要根据实际情况的变化，适时加以修订、完善。某些村民自治章程在制定后未能随村情的变化及时修订，产生种种弊端，如有些条款陈旧过时，形同虚设；有些条款过于宽松，失去约束力；有些条款与新颁布的法律法规或政策相抵触，难以执行；有些新问题、新事项在原条款中无明确规定，无“章”可依。由此可见，村民自治章程必须适应本村形势变化，不断调整、纠正、补充和完善。修改自治章程也应充分尊重民意，一般而言，有1/3以上村民要求修改时，方可以提出修改草案，然后提请村民会议讨论，由3/4以上村民通过方能生效。这样既保证了村民进行民主管理的自治权利，也维护了自治章程必要的稳定性。

（二）内容的规范化

村民自治章程是本村实行自治的基本制度，其内容要考虑到本村具体情况，如经济状况、地理环境和人文素质。规则的价值不在于文字的优美与逻辑的严谨，而在于有益的规定能够在社会生活中得到实现。因此，自治章程的内容必须适应国家法律法规的要求，合乎本地的实际需要，实现村民自治这一立章目的。

首先，自治章程必须适应国家法律法规和政策的要求。即不得含有下列内容：1)与国家法律法规或政策的规定相反；2)与国家法律法规和政策的精神和宗旨相违背；3)超越了村民自治章程的权限范围；4)规定了不适当的处罚措施。自治章程不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。所谓人身权利是指与人身不可分离的权利，包括生命权、健康权、姓名权等；民主权利是指公民依法享有的各种民主权利和自由，如选举权和被选举权，言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由等；财产权利是公民对合法取得的财产的占有、使用、处分和收益的权利。但不相抵触不等于自治章程的一切内容都必须于法有据。空白法域，就是那些尚未由法律调整，却切实需要制度规制的社会关系领域，需要自治章程进行规范，这也是村民自治章程重要的调整对象。自治章程以教育为主、惩罚为辅，其中规定的惩罚措施一般可包括批评教育、检讨悔过、赔偿损失和处以罚金等几种，罚金应当从当地生活水平出发，不可过高。

其次，自治章程必须合乎本村的实际需要。村民自治章程以“村”的地缘区域为规制范围，只调整特定的农村社区内的社会关系，只对本辖区的村民有效。因此，制定村民自治章程，应当结合本村的实际情况，充分考虑本地的风土人情、经济状况、地理环境和人文素质等客观条件，实事求是，因地制宜地制定出具有针对性、适应性且易于操作的自治规范。

再次，自治章程必须明确对村民自治权利的保障。村民自治章程以实现本村村民的自治权利为主要目的，应当明文规定村民的选举权和被选举权、知情权、批评建议权、土地承包经营权和参与本村资金收益分配等权利。特别写明，只有本村村民享有制定和修改自治章程的权利，乡镇人民代表大会和乡镇政府有权对自治章程的制定和执行进行必要的指导和监督，但不能替代拟定。

（三）形式的规范化

村民自治章程的内容十分广泛，对村民组织、经济管理、社会秩序与精神文明建设等都作出规定，是村民实行自治最重要、最基本的规范，各构成部分都应当具有严谨性、先进性和科学性。首先，条款规定是自治章程的主要内容，完善章程结构，特别需要完善条款规定。自治章程是本村进行民主管理的基本制度，具有普遍适用于本村村民的特征，要避免在章程中出现只针对个别人、个别事项的规定，否则“惩一事之失，立不变之法，防一吏之奸，造非常之律，法之不良无逾此者”[2]。章程规定应当明确、肯定，制定时力争使用无歧义用语，避免出现含糊不清、伸缩性很大的规定，否则村民将难以理解，在执行中遭到巨大阻力。其次，自治章程的逻辑结构应当完整有序、条理分明、详略得当，便于理解，易于查找。层次分明的自治章程体系，在结构上至少包括总则、分则、附则部分。总则为第一章，包括制定章程的依据、目的和作用；分则为若干章，如村民组织章、经济管理章等。附则为末章，内容包括本章何时由村民会议通过、何时执行、如何修改、解释权归属等问题。特别需要指出的是，村民自治章程是群众自治活动的组织章程，规定的是自治组织和村民的行为规范，因而，无权规定有关“党组织建设”的内容。

（四）执监的规范化

从纸面上的规则到现实中的制度，村民自治章程执行和监督的规范化是其有效约束村民行为的重要保障。在制定村民自治章程后，要及时张榜公布，深入宣传，使之家喻户晓；要建立执行机构，完善执行规则；要建立监督机制，规范监督管理。

根据《村民自治组织法》的规定，村民委员会作为由全体村民选举产生的主持村务工作的常设机构，是执行自治章程的当然机构。但法律应当进一步明确村民委员会对自治章程的执行权，并对执行程序和村委会成员执“法”权限进行明确分工，使其各司其职、依法办事，自觉接受群众监督。村民委员会执行自治章程应当符合公开、公正、平等的法治标准。公开是指自治章程的实施过程应始终公开、透明；公正是执行过程和惩罚措施都应当合法合理；平等则是指任何村民在章程面前一律平等。

自治章程的监督机构应当包括村民代表会议和村民会议。村民代表会议在一定范围内有权讨论决定本村重大事务，在监督自治章程的执行情况中发挥着重要作用。村民会议作为自治章程的制定主体，也是当然的监督主体。村民会议有权对村委会执行自治章程的情况和村民代表会议的监督工作进行评判，村委会和村民代表会议向村民会议负责并定期报告工作。村民会议还享有在一定条件下修改和废止自治章程的权力。

村民自治章程是依照法治精神，适应村民自治要求，由全体村民在共同的生产、生活中，根据当地风俗和自我利益主张，通过一定的程序，对各种利益要求进行权衡、妥协而形成的共信共行的自我约束规范。规范村民自治章程，培养村民的民主法制意识，逐步实现村级民主管理，必将促进村民自治活动走上法制化轨道，从而推动我国乡土社区政治现代化的健康发展。

注释：

[1] 肖唐镖主编，宗族、乡村权力与选举：对江西省十二个村委会选举的观察研究，西北大学出版社2002年版

[2] 严复，法意按语·一0四，严复集，第四册，第995页

2003年6月27日中国人大新闻

村民委员会

自己选举当家人